Ухвалення законопроекту №4298 «Про місцеві державні адміністрації» стане ключовим етапом у реформі територіальної організації публічної влади. Він відкриє шляхи до становлення як місцевого самоврядування, так і державної влади у місті Києві, проведення змін у секторальних законах, реформування місцевого самоврядування.

У цьому ракурсі рівнозначним за вагою, мабуть, слід вважати запровадження законодавчого регулювання у сфері адміністративно-територіального устрою в Україні. Адже прийнята у липні 2020 року постанова Верховної Ради України «Про освіту та ліквідацію районів» по \u200b\u200bсуті є установчим актом, яким затверджувався новий адміністративно-територіальний устрій України. І як кожен законодавчий акт, появі якого сприяли не в останню чергу політичні мотиви, він піддається жорсткій критиці незадоволених таким рішенням.. Судові вердикти щодо цього акта парламенту фактично не мають перспектив виконання, оскільки не визначено порядок змін адміністративно-територіального устрою.. Тому актуальність регулювання у цій сфері стає дедалі критичнішою..

Відповідний законопроект за №4664 уряд сумлінно розробив і зареєстрував у парламенті ще в січні нинішнього року. І поставило профільний комітет у незручне становище. З одного боку, незручно відкидати розроблений виконавчою владою законопроект. З іншого боку, норми цього акту ставлять під сумнів проведення адміністративно-територіальної реформи.. Каменем спотикання стало визначення населених пунктів - міста, села, селища - як адміністративно-територіальних одиниць. Таке довільне трактування норми статті 133 Конституції України фактично означає, що насправді реформа 2015–2020 років, яка визначила громаду як адміністративно-територіальну одиницю, може піти коту під хвіст.. Більше того, навіть повернення до стану 2014 року виглядатиме протизаконним, оскільки тодішні 11 тисяч міських, сільських, селищних рад включали понад 28 тисяч населених пунктів, і в усіх доведеться створити орган місцевого самоврядування..

Звинувачення реформаторів у порушенні Основного Закону звучать неодноразово, починаючи з 2014 року, але відповідного рішення Конституційного суду немає. І, найімовірніше, не буде. Оскільки КСУ фактично вже відповів на це питання у Рішенні №11-рп/2001 від 13 липня 2001 року, що дав визначення адміністративної одиниці як «компактної частини єдиної території України, яка є просторовою основою для організації та діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування». Тобто лише в адміністративно-територіальних одиницях можуть створюватися органи публічної влади. Якби перелічені у частині 2 статті 133 міста, села, селища були визнані на той час адміністративно-територіальними одиницями, як сьогодні їх визначив Кабінет міністрів у своєму законопроекті, то вже тоді треба було створити сільські ради у кожному селі..

Насправді, Конституційний суд залишив за законодавцем обов'язок прямо вказати, що є адміністративно-територіальними одиницями.. З переліку елементів, з яких складається система адміністрування відповідно до Конституції.. Деякі з них, а саме області, райони, міста Київ та Севастополь, що повністю задовольняють умову, визначену КСУ, а саме можливості формування в них органів публічної влади, є адміністративно-територіальними одиницями автоматично.. Інші — міста, села, селища — можуть стати ними лише у певній конфігурації, яка забезпечує спроможність створених на їх основі органів місцевого самоврядування. Що і є головною ідеєю адміністративно-територіальної реформи. Знову ж таки, міста, села, селища — поняття містобудівні, законодавство щодо формування яких обмежується територією забудови.. У той час як принцип безперервності публічної влади як державного, так і місцевого самоврядування передбачає, що межі адміністративної одиниці збігаються з межами іншої адміністративно-територіальної одиниці цього ж рівня.

Може виникнути питання, навіщо тоді в Конституції перераховувалися ці елементи системи адміністрування.. Іншими словами — чому серед них немає таких типів поселень, як хутори, дачні масиви, військові містечка, тобто територіальні освіти, які реально існують і потребують свого законодавчого регулювання. Відповідь на це питання опосередковано випливає із назви 9 розділу Конституції — «Територіальний устрій України», а не «Адміністративно-територіальний устрій. Тобто йдеться не лише про адміністративно-територіальні одиниці, а й про інші поняття, які можна назвати «територіальними одиницями» і саме до яких належать міста, села, селища.. Характерною відмінністю їх від інших поселень є те, що в них обов'язково створюються об'єкти, установи, що надають соціальні послуги: через самоорганізацію населення – церкву, через органи місцевого самоврядування – клуби, школи, амбулаторії тощо. , через територіальні підрозділи органів виконавчої влади - поліцейські пункти тощо. У той час як умови формування інших містобудівних одиниць — хуторів, дачних масивів, військових містечок — обмежуються самим містобудівним елементом без соціальних зобов'язань..

Але повернемось до законопроекту №4664. Профільний комітет затвердив соломонове рішення - повторне перше читання. Тобто законопроект має бути переписаний на майданчику самого комітету. Це відкриває перспективи не лише для врегулювання принципового питання визначення адміністративно-територіальних одиниць та порядку врегулювання питань адміністрування, як це передбачено зареєстрованим законопроектом, а й для визначення концептуальних принципів формування ефективного адміністративно-територіального устрою.. У цьому ракурсі доцільно навіть замінити назву законопроекту на «Про територіальний устрій». Це дозволить виконати конституційну норму статті 92, згідно з якою територіальний устрій встановлюється саме законом. Що Конституційний суд у вже згаданому рішенні трактує як: «Питання територіального устрою України, зокрема визначення змісту цього поняття, правового статусу та видів адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою України є питаннями загальнодержавного значення та регулюються лише законом.

Таким чином, можна визначити критерії формування як адміністративно-територіальних одиниць, так і територіальних одиниць. Зрештою, норми щодо останніх можна винести в окремий закон або внести зміни до вже існуючих, щоб основний, що стосується саме адміністративно-територіального устрою, не став жертвою неузгодження позицій між центрами впливу про критерії надання статусу міст, сіл чи селищ..

Важливе питання, яке потребує регулювання, — підстави для змін адміністрування. Вони виникають насамперед унаслідок застосування принципу спроможності органів публічної влади виконувати встановлені законом повноваження. Незаперечні підстави повинні стосуватися конфігурації адмінтерредінок. Не допускаються анклави та ексклави. Нелогічно також ситуація, коли для отримання послуг у центрі своєї громади жителі мають проїжджати інший центр. Інші умови спроможності мають бути вироблені урядом. Крім того, повинні братися до уваги показники доступності та ефективності. Перші вагомі для громад, другі для органів виконавчої влади в районах. І, нарешті, підставою для змін в адмініструванні можуть бути міркування державної безпеки. Суб'єктом прийняття рішень має бути парламент за поданням уряду. При цьому з органами місцевого самоврядування мають проводитися консультації, але вони не можуть блокувати процес ухвалення рішень: право на здійснення публічної влади може надаватися лише законодавчим органом держави.

У законі має бути визначений не лише порядок ініціювання змін в адміністративно-територіальному устрої, а й порядок введення в дію відповідних рішень, питання правонаступності, порядку передачі бюджетних установ, інші особливості дій органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, яких стосуються ці зміни.

Також потребує чіткого регулювання поняття меж адміністративно-територіальних одиниць та порядок їх встановлення. На сьогодні межі встановлюються через замовлення проекту землеустрою, що нелогічно, невиправдано дорого і часто не потрібно. Тут слід узяти за аналогію порядок встановлення кордонів країни. Спочатку — політичне рішення через узгодження між країнами карти — делімітація кордону, потім — у межах, що визначаються мірилом затвердженої картки, — демаркація, тобто опис кордону та встановлення межових знаків на території.

Щодо встановлення меж громад як базових адміністративно-територіальних одиниць, пропонується спочатку затвердження кордонів на карті чи урядом, чи парламентом. Найкраще — саме Верховною Радою за поданням Кабінету міністрів, оскільки це — політичний акт. А потім, якщо через необхідність уточнення платників земельного податку та їх податкових зобов'язань знадобиться більш точне визначення кордонів, ніж те, що з похибкою 200 м визначається мірилом картки, — здійснюється опис кордону між сусідніми громадами.. Зазвичай це перелік поворотних точок, узгоджених радами сусідніх громад. Координувати проведення таких погоджень має представник держави в особі районної державної адміністрації.

Логічно, що межі районів визначаються за зовнішнім кордоном громад, а області за зовнішнім кордоном районів.

Визначення правового поля з питань адміністративно-територіального устрою — непроста та загалом нова сфера для законодавців. Але й користуватися надалі нормативним актом президії Верховної Ради УРСР 1981 року на четвертому десятилітті незалежності України стає вже непристойно. Реформа має рухатися вперед.

Більше статей Юрія Ганущака читайте за посиланням.