События, разворачивающиеся в недрах реформы государственного управления, не могут не настораживать. Синхронно с появлением выхолощенного законопроекта №4298 о местных государственных администрациях, о котором ZN. UA подробно написало на прошлой неделе, появился проект внесения изменений в Конституцию в части децентрализации.
Послы G7 немедленно дружно поаплодировали децентрализации и проекту изменений, которым (вероятно, для внешнего потребления) прикрыта реальная политика власти. Потому что уже на этой неделе, несмотря на идею, принятую в первом чтении, будет голосоваться законопроект, который сделает главу местной государственной администрации полностью подконтрольным президенту. Можно было бы проигнорировать эту политическую игру со ставками на выборы. Но очевидно, что децентрализация все же должна быть закреплена в Конституции. По разным причинам (в частности, войны и требований Путина) провести нужные изменения в Конституцию на старте не удалось. Поэтому было принято политическое решение: сначала реформа, потом — ее закрепление в Конституции.
Но предлагаемое нам сегодня вряд ли можно назвать реализацией указанной формулы. Уже хотя бы потому, что законопроект №4298 противоречит обнародованной модели изменений в Конституцию. Как можно закреплять в Конституции то, чего не собираются делать?
Но, несмотря на наличие ряда реформаторских норм, вычищенных из вышеупомянутого законопроекта №4298, обнародованный проект внесения изменений в Конституцию тоже кажется довольно неоднозначным документом. И вот почему.
На этот раз (это уже третий вариант) изменения в Конституцию в части реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти возникли из ниоткуда. В отличие от предыдущих проектов, представленных официально от лица главы государства и им же отозванных, здесь автор текста не объявляется. В случае принятия это позволит всем, кто своевременно и громко заявит о своем авторстве, пожать плоды славы, ну а если нет — у поражения не будет виновных.
И хотя утверждается, что документ — не решение власти, а лишь повод к началу обсуждения, вряд ли Банковая позволила бы появиться этому документу в публичном пространстве, если бы не связывала с ним собственной цели.
Тем более что особенностью этой попытки является широко разрекламированная инклюзивность процесса разработки текста. Сотни обсуждений на территории страны, десятки обсуждений в режиме онлайн с теми, кого называют модным словом «стейкхолдеры», должны были бы создать иллюзию, что обо всем уже договорено и альтернативные позиции не должны рассматриваться, поскольку они были демократически отброшены большинством представителей тех же центров влияния. Правда, в этой инклюзивности был один небольшой пробел — к обсуждению от органов местного самоуправления привлекались не депутаты городских, сельских, поселковых рад, а только городские, сельские, поселковые головы. Что не могло не сказаться на тексте конституционных изменений, которыми усиливается авторитаризм на местном уровне. Как зеркальное отражение усиления авторитаризма на центральном уровне.
Если, согласно Основному Закону в действующей редакции, сейчас городской, сельский, поселковый голова возглавляет исполнительный орган рады, которому он подчинен и подотчетен, то в дальнейшем предлагается сделать его самим органом, то есть вывести из-под контроля представительского органа громады. Он будет ответственен только перед громадой, что звучит красиво, но реально такая ответственность может реализоваться только на выборах. А чтобы и практически заменить главу было очень сложно (если и не невозможно), установлен срок каденции органов местного самоуправления — пять лет. Этот срок фактически превышает даже средний срок деятельности парламента, который может быть распущен главой государства досрочно, что уже наблюдалось неоднократно. Кстати, две трети стран ЕС установили срок каденции органов местного самоуправления в четыре года, чего вполне достаточно для реализации избирательной программы мэра и рады. И как контрольный выстрел, чтобы задушить фронду в зародыше, в Конституции консервируется конструкция, согласно которой глава громады ведет заседание рады — органа, членом которого он не является. Абсолютная монархия в отдельно взятых громадах с властью, которой нет даже у президента, который хотя бы не является спикером парламента и номинально не возглавляет правительство.
Главу государства в изменениях в Конституцию тоже не забыли. Ему скромно поручили обращаться в Конституционный суд, если есть подозрение, что решение органа местного самоуправления нарушает территориальную целостность страны. И КСУ, чья миссия состоит в проверке законов и актов правительства на соответствие Основному Закону, будет должен опускаться на рассмотрение частных случаев нарушения закона на местном уровне, что мог бы сделать окружной административный суд. Правда, в этом случае акт местного самоуправления останавливает президент. И не исключено, что он будет использовать указанную норму в политических целях достаточно интенсивно.
Ведь ответственности у президента никакой, — он просто останавливает деятельность органа местного самоуправления до решения Конституционного суда, который из-за большой загруженности объективно не сможет оперативно решать такие споры в определенный Конституцией месячный срок.
Чудесный способ замучить КСУ. Кстати, в законопроекте №4298, который расписывает порядок административного надзора над законностью актов органов местного самоуправления, уже предлагается рецепт решения таких случаев — через представление главы государственной администрации в суд с соблюдением конституционной на сегодняшний день нормы об остановке этого акта. Может, все же обработать эти проблемы в поле регулирования законом, а не выносить на конституционный уровень?
Создание собственных исполнительных органов на уровне области усиливает угрозы ползучего сепаратизма. И им в изменениях в Конституцию нет адекватного противовеса. Которым могло бы стать отсутствие перечня областей в Конституции. В целом, наличие такой нормы в Основном Законе удивляет. Она является признаком федеральных стран. И постоянным соблазном для Кремля поднимать тему федерализации, опираясь на объективные следы в украинской Конституции. Ведь не случайно Путин не спешит создавать одну «народную республику» на оккупированных территориях Донецкой и Луганской областей вместо двух. Потому что тогда лозунг на боевых флагах «недореспублик» об отвоевании полной территории Донецкой и Луганской областей, «временно оккупированных киевской хунтой», теряет смысл.
Создание отдельных областей на контролируемой территории, в частности Мариупольской, было бы серьезным ударом по амбициям самопровозглашенных лидеров ОРДЛО. И решением вопроса создания областных рад на этих территориях, ведь нынешняя практика расходования публичных средств со стороны ВГА противоречит принципам народовластия.
Выделение таким образом одного уровня админтеррустройства противоречит и природе самоуправления, не допускающей подобных привилегий. Если уж давать перечень админтеррединиц регионального уровня, то надо перечислять все громады и районы. Ведь децентрализация власти не предусматривает иерархии уровней админтеррустройства, — все равны перед законом, поскольку полномочия органов местного самоуправления на каждом уровне разные, а не поглощаются или укладываются в другой уровень.
В разделе, описывающем организацию исполнительной власти на территориальном уровне, авторы проекта решили предложить разные варианты назначения главы органа исполнительной власти общей компетенции — префекта. По одному из них, префекта назначает только Кабинет министров, по другому — сохраняется действующая процедура: президент по представлению правительства. В первом случае префект подотчетен и подконтролен только правительству, во втором — слуга двух господ. Оптимальной схемой кажется та, которая предусмотрена для назначения судей: в ней функции главы государства ограничиваются только утверждением кандидатуры, предложенной Высшим советом правосудия. Это было бы дополнительной гарантией политической нейтральности префекта. Но, зная привычку президента, точнее — его окружения, независимо от фамилий, расширять полномочия главы государства, даже если в Конституции о них и не упоминается, сомнительно, что он ограничился бы простым освящением кандидатуры, предложенной правительством. В украинских реалиях он будет отвергать предложения даже идеальных по уровню профессиональности кандидатов в префекты, отдавая преимущество лично преданным, хотя и невеждам.
Право, или, точнее, обязанность решить вопрос существования рад на субрегиональном уровне, который наконец авторы проекта отважились назвать уездом, тоже отдано законодателям. При этом оставлен действующий в нынешней редакции Конституции эвфемизм, когда «уездные/областные рады представляют и реализуют общие интересы громад уезда/области». Вместо того чтобы прямо сказать, что на уездном/областном уровне создаются органы самоуправления, полномочия которых определяются законом с применением принципа субсидиарности.
Непонятна логика в применении одного и того же термина «громада» как к собственному названию базового уровня административно-территориального устройства, так и для определения первичного субъекта местного самоуправления: жителей территории этой же громады. Если уж хватило смелости внедрить термин «уезд», то можно было бы предложить и другой термин для определения базового уровня админтеррустройства, например «муниципалитет». А если решимости не хватило, то можно было бы относительно тех же жителей оставить нынешний термин «территориальная громада». Во избежание путаницы в будущем вокруг терминов и потребности обращаться в Конституционный суд для официального их толкования.
Революционную формулу, заимствованную из Европейской хартии местного самоуправления, о том, что громада «свободно решает в пределах закона вопросы местного значения, не изъятые из сферы ее компетенции и решение которых не поручено никакому другому органу», следовало бы согласовать с частью второй статьи 19 Конституции, согласно которой органы местного самоуправления обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренным Конституцией и законами Украины. Опять же, сфера компетенции громады должна быть очерчена непосредственно в Конституции, поскольку ссылки на закон в приведенной формулировке нет.
И это только проблемы, лежащие на поверхности. Которые уже вызывают множество неожиданных реплик и разночтений. Хотя, к счастью, смертельная во время войны «европейская» норма о юридическом статусе громад на этот раз в проект не пролезла.
В целом, ряд юридических неточностей и двусмысленностей в проекте свидетельствует о небрежности его безымянных авторов, что порождает сомнения в стремлении принять изменения в Основной Закон в предложенной редакции. Эти сомнения усиливают последние изменения в законопроект о местных государственных администрациях, которыми главы местных государственных администраций из статуса государственных служащих переводятся в статус политических фигур.
Если бы стремление как можно быстрее реформировать исполнительную власть на территориальном уровне было действительно искренним, то уже сейчас, еще до официального закрепления в Конституции, их бы воплощали практически.
Создается впечатление, что такой проект изменений в Конституцию — ритуальный шаг, который делается прежде всего с политической целью. Как свидетельство того, что окно возможностей для осуществления реформ закрывается, — начинается предвыборная кампания.