Є більше випадків звуження свободи людей шляхом поступових та тихих посягань владних структур, ніж шляхом насильницьких та раптових узурпацій.

Рудольф Руммель, американський академік (1932-2014).

На сьогодні анонсовано перше засідання робочої групи парламенту щодо змін Конституції під головуванням першого віце-спікера Олександра Корнієнка. Новий проект змін до Конституції щодо децентралізації з'явився в інформаційному просторі як подарунок політикуму під ялинку. Документ не має певного політичного статусу і не відомо, хто його підготував. З одного боку, це може означати, що офіційно внесений законопроект матиме зовсім інше наповнення, а з іншого півторарічна робота, залучення до цього процесу різних представників свідчать, що частину ідей проекту можна буде знайти в офіційному законопроекті від влади.

Відразу варто поставити під сумнів широко розрекламовану «інклюзивність» процесу підготовки проекту. Проводити публічні консультації з питань реформування місцевого самоврядування лише з асоціаціями місцевого самоврядування мало. Адже органи місцевого самоврядування, їх повноваження, відповідальність є лише інструментом для забезпечення комфортного та безпечного середовища для проживання людей у \u200b\u200bмістах та селах, причому тут слід враховувати специфіку різних соціальних, вікових, етнічних та інших факторів.. Це як проводити реформу поліції лише за участю поліції, охорони навколишнього середовища лише з екологічними інспекторами..

Тому текст проекту конституційних змін містить низку ризиків, які можуть проявитися в майбутньому і створити проблеми.. Ці ризики виникають насамперед із недбалості формулювання правових конструкцій або взагалі з нерозуміння, як працюють системи, регулювати які покликані нові правові конструкції..

Отже, зупинимося на ключових проблемах.

Від сильного мера до всесильного?

Розробники цього тексту стверджують, що проект забезпечує «остаточне затвердження децентралізації» та запроваджується внесенням змін до статей Розділу 11 Конституції..

Але насправді «остаточного твердження» не буває взагалі. Нам відомо з історії, коли не просто змінюються політичні системи у державах, а можуть зникати цілі великі держави. Тим більше, коли таке «остаточне твердження» викладається дуже дивно. Для цього порівняємо чинні та запропоновані норми.

У новій редакції з'явилися деякі начебто додаткові норми і водночас зникли інші, наявні в редакції, що діє.. Частина нових норм по суті є не правовими розпорядженнями, а, швидше, певними конструкціями, що породжують нові питання, на які немає відповідей та які привнесені із зовнішнього «дореформеного» експертного середовища, як і «повсюдність».

Наприклад, що дає перша частина нової редакції статті 140 «Громада, яка об'єднує населення, яке проживає на її території, є первинним суб'єктом місцевого самоврядування»? Нинішню першу частину статті 140 розділили надвоє та отримали проблему «первинного суб'єкта». Однак якщо є первинний, тобто і вторинний? А словосполучення «громада, яка об'єднує». Об'єднує – це як? Нинішня редакція год. 1 статті 140 визначає сукупність мешканців територіальною громадою за фактом, а в новій редакції з'являється проміжне слово «об'єднує», що одразу призводить до думки про необхідність встановлення такого факту такого об'єднання..

Але це ще дрібні нюанси. Принципова новела цієї статті — дві норми, згідно з якими голова громади визнається органом місцевого самоврядування і він одноосібно формує та керує виконавчим органом громади, якого немає у переліку органів місцевого самоврядування громади!

«Органами місцевого самоврядування громади є рада громади та голова громади. Глава громади формує та очолює виконавчий орган громади та веде засідання ради громади».

Тобто виконавчий орган громади не є органом місцевого самоврядування. Тоді що це за орган? Невже це «орган голови громади»?

Можна припустити, розробники мали на увазі, що саме голова громади є тим виконавчим органом громади, але записали так, як записали. І вашим та нашим? Маємо суттєве конституційне «посилення» статусу голови громади. По суті переходимо від формули «сильний мер» до формули «всесильний мер». На щастя, так не буває, але якщо введемо цю норму, то у багатьох місцях отримаємо або сильну дестабілізацію, або феодалізацію громад.

Перший варіант – дестабілізація. У нинішніх умовах, якщо обраний глава не має стабільної більшості в раді, він домовляється з депутатами про структуру виконкому, своїх заступників і таким чином формує у раді свою підтримку.. При цьому він не може виконувати розпорядження голови ДДА про те, кого куди призначати, оскільки має шукати компроміс безпосередньо з депутатами, а не з ДДА. Найчастіше це стабілізує ситуацію. Якщо ж глава спробує одноосібно сформувати виконком, як це пропонується змінами до Конституції, він, з одного боку, потрапляє у конфронтацію з депутатами, а з іншого — буде змушений дослухатися порад префекта чи силового органу, кого куди призначити. Адже це тепер виключно його право. Глава потрапляє у дуже непросту ситуацію.

Варіант другий – феодалізація. Сильний глава, який проведе в раду хоча б третину своїх депутатів, стає повним господарем громади. Він веде засідання ради, він формує виконком, він є розпорядником бюджету і т.д.. За каденцію можна повністю зачистити під себе громаду назавжди.

Ще одна дуже дивна норма: «Місцеве самоврядування може бути делеговано центральним органом виконавчої влади повноваження та функції для окремих цілей відповідно до закону, а місцеве самоврядування під час їх виконання має право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов». Тут не виключається припущення, що, наприклад, Міністерство внутрішніх справ може делегувати громадам виконання поліцейських функцій, повноваження слідства? А голова громади як орган сам вирішуватиме, як вести слідство у своїй громаді?

Це порушення принципу год. 2 статті 19 Конституції України «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Тобто повноваження місцевого самоврядування може надавати виключно закон. Що стосується виняткової компетенції Верховної Ради України.

Ми не будемо докладно зупинятися тут на положенні про виконавчі органи обласних рад, яке разом із нормами про ліквідацію місцевих державних адміністрацій та дивною системою нагляду може призвести до катастрофічних наслідків для єдності державного простору.. Адже обласні ради сьогодні — це політичні органи, сформовані партіями, вони не представляють територіальних громад. Тому їх вирішення часто бувають відверто політичними, які виходять далеко за межі компетенцій..

Згадаймо: у недалекому минулому вже було рішення Донецької та Луганської обласних рад про регіональну мову, Харківську — позаблокову та нейтральну Харківську область, ряд обласних рад — про договірні відносини з Києвом. Чим це скінчилося на Донбасі, ми бачимо зараз.

Про це можна прочитати у статті «Згуртованість і безпека…» Сьогодні, в умовах війни, закінчення якої поки що навіть не проглядається, говорити про такі новації просто шкідливо, а вводити їх — тим більше. До того ж у людей, які стверджують, що зараз ОДА укомплектовані малокомпетентними фахівцями, немає жодних аргументів, які б пояснювали, звідки у виконкомах обласних рад з'являться компетентніші фахівці і чому партійні мозаїки у цих радах краще сформують зазначені органи, ніж система державної служби..

Чи правда, що настане фінансовий рай для місцевого самоврядування?

Ще один розділ у проекті щодо нібито гарантованих надходжень до бюджетів місцевого самоврядування. Не факт. І не лише тому, що рівень фінансових ресурсів більше залежить від величини ВВП держави, ніж від конституційних розпоряджень та законодавчих норм. Адже нова редакція статті 142 виписана так само недбало, як і решта, тому говорити про якийсь додатковий захист місцевого самоврядування тут не доводиться..

Як бачимо з таблиці, принциповою відмінністю виглядає норма про місцеві податки та збори, але все це в редакції, що діє, є у формулі «доходи місцевих бюджетів». А доходи місцевих бюджетів формують із різних податків, зборів та інших надходжень. Тому нове формулювання нічого не додає.

Щоправда, нова редакція статті 142 містить низку нових частин:.

«Місцеве самоврядування має право на достатні фінансові ресурси, якими воно може вільно розпоряджатися для реалізації своїх повноважень та які розподіляються на рівних умовах у порядку, визначеному законом».

Перша частина цієї пропозиції — про право на «достатні» фінансові ресурси — мало чого зобов'язує, оскільки «достатність» визначається економічною спроможністю економічної системи держави, але формулювання «які розподіляються на рівних умовах» дуже контроверсійне. Адже це норма-принцип – рівні умови. Але що це означає? Можливо, це означає, що тепер не може бути більше субвенцій на школи в малозаселених громадах, де довші відстані та малокомплектні школи? Можливо, що не можуть передбачатись кошти навіть на субвенції на соціально-економічний розвиток окремих територій?

Йдемо далі. «Держава забезпечує сумісність фінансових ресурсів та обсягу повноважень місцевого самоврядування, визначених Конституцією та Законами України..

Повноваження, делеговані місцевому самоврядуванню, забезпечуються фінансовими ресурсами у повному обсязі.

Зміна компетенції місцевого самоврядування здійснюється з одночасними відповідними змінами у розподілі фінансових ресурсів».

Чому у перших двох абзацах фінансові ресурси прив'язані до повноважень, а у третьому – до компетенції.? Знову стоїть питання юридичної визначеності. Тут йдеться про одне й те саме або про різне? При перегляді повноважень ресурси не переглядають? До того ж, у попередніх нормах допускалося делегування органам місцевого самоврядування «повноважень та функцій» центральних органів виконавчої влади.. Це підпадає під перегляд фінансових ресурсів чи ні, і хто має здійснювати такий перегляд?

Далі є такі норми:.

«Держава компенсує витрати місцевого самоврядування, спричинені рішеннями органів державної влади.

Громади мають право співпрацювати для вирішення питань, що становлять спільний інтерес, утворювати на договірних засадах у рамках закону об'єднання з іншими громадами та передавати їм частину своїх повноважень для управління майном та фінансами».

На жаль, ця конструкція знижує можливості громад для співпраці, оскільки йдеться виключно про «об'єднання» з іншими громадами. Тобто реалізація спільних проектів, створення спільних комунальних підприємств, органів управління неможливі? Навряд чи автори проекту думали про встановлення цих обмежень, але так вийшло.

Що з правами та повноваженнями місцевого самоврядування?

Найцікавіша для аналізу тут стаття 143, яка нібито дуже розширює та гарантує права місцевого самоврядування. На жаль, автори забули або не знали правила: чим більше тексту в нормах Конституції, тим більше проблем може породити.

Читаємо уважно:.

«Стаття 143.

Громада безпосередньо або через органи місцевого самоврядування громади:.

1) приймає статут громади;

2) управляє майном, що є у комунальній власності;

3) затверджує бюджет відповідної громади та контролює його виконання;

4) затверджує стратегію постійного розвитку, програму місцевого розвитку та контролює їх виконання;

5) приймає рішення про місцеві податки та збори;

6) організує та проводить місцеві референдуми та забезпечує реалізацію їх результатів;

7) утворює, реорганізує та ліквідує комунальні підприємства, організації та установи, а також здійснює контроль за їх діяльністю;

8) вирішує питання територіального поділу громади та управління цими територіями;

9) вільно вирішує у рамках закону питання місцевого значення, які не вилучені зі сфери її компетенції та вирішення яких не доручено жодному іншому органу».

Отже, що встановлює ця стаття? Вона встановлює вичерпний перелік повноважень громади та її органів у пунктах 1–8 та стверджує, що громада може займатися чим завгодно на власний розсуд, крім того, що належить до компетенції інших органів.

Як бачимо, власних повноважень, які тут захищені взагалі дуже мало. Місцеві податки, збори, комунальні підприємства, організації та установи, бюджет, статут, стратегія і лише «постійного розвитку». По суті, це припис мало чим відрізняється від того, що є в чинній Конституції..

Але у нинішній редакції визначення сфери компетенції зрозуміле: ти відповідальний за все, що є у законі. У пропонованій — навпаки, все незрозуміло: ти відповідальний за все, якщо не знайдеш, що це стосується відповідальності когось іншого.

Поле для бездіяльності та санкцій за вихід за рамки повноважень просто безмежне. Крім того, ця нова норма прямо суперечить частині 2 статті 19 Конституції, про що ми говорили вище.

Чи будуть у громадах військові бази країни-агресора?

Здається, питання дивне, але на нього варто пошукати відповідь. І тут потрібен аналіз пропозицій щодо нагляду за законністю рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування.. Слід зазначити, що децентралізаційна реформа передбачала три основні елементи: повноваження – ресурси – відповідальність. Якщо перші дві складові виконані, то з наглядом не склалося. Його так і не впровадили. І не тому, що його немає у чинній Конституції, а тому, що не виконуються її норми. Адже у чинній Конституції прямо сказано:.

«Стаття 144. Органи місцевого самоврядування у межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими для виконання на відповідній території.

Рішення органів місцевого самоврядування за мотивами їхньої невідповідності Конституції або законам України зупиняються в установленому законом порядку з одночасним зверненням до суду».

Тобто для запровадження механізму нагляду потрібно було прийняти відповідний закон. (Тут уточнимо, що законопроект № 4298 про місцеві держадміністрації нарешті з'явився, однак його концепція докорінно відрізняється від новел змін до Конституції.. Що, м'яко кажучи, дивує. ) Натомість автори змін до Конституції виписують нову редакцію статті 144, яка породжує нові проблеми та створює додаткові ризики.

«Стаття 144.

Органи місцевого самоврядування згідно із законом приймають акти, які є обов'язковими для виконання на відповідній території.

Акти органів місцевого самоврядування за мотивами їхньої невідповідності Конституції або Законам України заперечуються в суді за зверненням префекта.

У разі визнання Конституційним судом України акта органу місцевого самоврядування, який порушує Конституцію України в частині забезпечення суверенітету та територіальної цілісності, повноваження такого органу припиняються достроково у порядку, визначеному законом»..

Ця правова конструкція тотально згубна як місцевого самоврядування, жителів громад, так держави взагалі.

По-перше, означає, що оскаржити акт органу місцевого самоврядування в суді може лише префект. Якщо акт органу порушує право конкретної людини, групи осіб, потрібно йти і переконувати префект у тому, щоб він подав позов. Такого немає в жодній країні світу.

По-друге, до судового розгляду втягується Конституційний суд України.

В унітарній державі конституційний суд має розглядати акти органів місцевого самоврядування щодо порушення або не порушення ними Конституції України. Ви серйозно?

1460 громад та стільки ж голів громад, які також віднесені до органів місцевого самоврядування. І це для Конституційного суду?

Лише у федеративних державах акти чи закони суб'єктів федерації розглядає орган конституційної юрисдикції держави, наші ж автори законопроекту пропонують в унітарній державі всі органи місцевого самоврядування перетворити на суб'єкти федерації? Водночас і паралізувати роботу Конституційного суду.

Автори законопроекту як якийсь запобіжник запропонували обмежити повноваження органу місцевого самоврядування на час розгляду Конституційним судом (ст.. 143). Уявимо ситуацію: Приморська сільська рада громади ухвалила рішення про відведення земельної ділянки під розміщення російської військової бази, звернулася до Путіна з проханням розмістити тут війська (не дай Боже, але…). Як реагуватиме держава? Спочатку це рішення має дійти до префекта, який може або повинен передати його президенту (спочатку воно потрапить до офісу, якогось головного спеціаліста, потім — начальника підрозділу, потім — заступника голови ОПУ, далі, можливо, до президента). Президент подасть до Конституційного суду, той має призначити провадження, і лише тоді, можливо, буде зупинено рішення та обмежено деякі можливості роботи сільради. Сильний захист суверенітету!

Префекти чи перфекти?

Якось так склалося, що хоча Концепція реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади не передбачає наявності такої інституції як «префект», це слово настільки сподобалося різним політикам та експертам, що тепер всі про них говорять, але по-різному. Хтось називає їх " Проект конституційних змін, який ми розглядаємо, також перебуває у цьому «перфектному» тумані.

Нам пропонують таку конструкцію: «Виконавчу владу в областях та повітах, містах Києві та Севастополі здійснюють територіальні органи центральних органів виконавчої влади та префекти». У чинній редакції це записано так: «Виконавчу владу в областях та районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації». Ця начебто непомітна відмінність одразу стане каталізатором розбіжностей у системі територіальних органів центральних органів виконавчої влади (ЦОІВ), адже тепер не буде органу загальної юрисдикції — голови МДА, тобто одного відповідального, буде багато різних, безвідповідальних.. Більше того, природа «префекту» у новій конструкції апріорі суперечлива.

Префект «направляє та координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснює адміністративний нагляд за дотриманням ними Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України». Тобто він спрямовує (незрозуміло, що це таке), координує і водночас здійснює нагляд. Якщо ти направив та скоординував, то нагляд, отже, вже за собою здійснюєш?

Він же «здійснює адміністративний нагляд за відповідністю Конституції та законам України актам органів місцевого самоврядування у випадках та в порядку, визначених законом», а також «здійснює інші наглядові та координаційні повноваження, визначені законом України».

Автори навряд чи зрозуміли, як має працювати виконавча влада у регіонах.

Якщо звернутися до європейського досвіду, то можна побачити, що у всіх країнах на регіональному рівні є орган виконавчої влади загальної юрисдикції, і саме він загалом відповідає за реалізацію державної політики на територіях. Орган цей одноосібний — префект, воєвода, комісар, губернатор, директор… Незалежно від назви, повноваження таких органів зазвичай схожі: загальне керівництво адміністрацією та координація системи територіальних органів, які не входять до адміністрації, а також нагляд за законністю діяльності органів місцевого самоврядування.

Такий орган може мати політичний статус (наприклад, воєвода) чи статус державної служби (префект). У конституціях такі вимоги не записують, оскільки життя змінюється та варіанти організації виконавчої влади в регіонах можуть змінюватися. На жаль, автори намагаються записати до Конституції одразу статус і змінність, не визначившись у головному — яка роль «префекту»? Він слуга двох панів — «представляє президента України та Кабінет міністрів України, інформує їх про стан реалізації державної політики»?

Отже, стверджувати, що поява «префекта» замість голови ОДА в організації влади в регіонах щось змінить на краще, не доводиться. Тим більше, що головна проблема — у ігноруванні вимог законів тими, хто їх має виконувати. Адже останній приклад із заступником міністра внутрішніх справ, який є російським громадянином і був призначений на посаду, яскраво свідчить: ніхто не виконував необхідної перевірки, встановленої законами. Тому скільки норми не міняй, якщо їх не виконують, вони не діють.

Таким чином, очевидно, що проект змін до Конституції України у редакції від 29. 11.

2020 року не виглядає таким, що підлягає прийняттю, через недоліки концептуального характеру, внутрішні розбіжності між пропонованими та чинними статтями Конституції.. Юридичне виконання проекту змін дуже недбале, суперечливе за термінологією, надмірно деталізоване, містить двозначність деяких норм. Ні стабілізації місцевого самоврядування, ні забезпечення незворотності децентралізації цей законопроект не досягає.

Всі статті Анатолія Ткачука читайте за посиланням.