Украинское правительство производит в среднем 11 нормативно-правовых актов каждый рабочий день. Это непрерывный конвейер решений. Только за 2024 год Кабмин принял 1494 постановления и 1319 распоряжений, разработал и подал в парламент 176 законопроектов (рис. 1). К этому еще нужно добавить системные нормативные приказы министерств, обычно изданные для выполнения принятых законов или актов Кабмина.
Каждый из этих документов, независимо от масштаба, проходит обязательную и сложную процедуру согласования. И хотя разные министерства генерируют акты неравномерно, весь этот массив документов от Кабмина неизбежно проходит через фильтр пяти ключевых учреждений: Министерства экономики, Министерства цифровой трансформации, Министерства финансов, Министерства юстиции, а также Секретариата Кабмина. Они обязаны проанализировать абсолютно каждый проект, независимо от того, распоряжение это, постановление или законопроект. Приказы преодолевают почти такой же путь, разве что обходят проверку в секретариате.
Несмотря на такое количество документов, международные партнеры, в частности Еврокомиссия, указывают на слабую роль правительства в законодательном процессе. Справедливо ли это?
Турборежим
Дело в том, что в странах Европейского Союза правительство — главный драйвер изменений. Например, в Польше доля правительственных законопроектов среди тех, которые рассматривает парламент, в среднем составляет 50%, из них 93% парламент принимает. В Украине же правительственные инициативы составляют около 20% от общего количества. Из них парламент принимает треть — впрочем, этот показатель выше, чем для депутатских законопроектов (13%).
Если смотреть не на проценты, а на абсолютные цифры, становится понятно: проблема не в том, что правительство пишет мало проектов законов, а в том, что в Украине слишком много законодательного спама. Огромное количество инициатив (преимущественно депутатских) забивают повестку дня (рис. 2). Для сравнения, сейм Польши за предыдущий созыв (2019–2023 годы) зарегистрировал 200 законопроектов от парламентеров и 345 — от правительства. За это время в Украине зарегистрировали 10 293 депутатских законопроектов и 1082 законопроекта от правительства.
Таким образом, правительство и парламент нуждаются не в ускорении (турборежиме), а в коренном пересмотре подхода к работе. Чтобы выйти из этого замкнутого круга, нужно внедрить такие основные изменения.
Меньше и лучше: сначала концепция, потом текст
В Украине нормотворчество часто начинается с написания текста акта. И если это нормально работает для постановлений, детализирующих нормы, прописанные в законах, то для проектов законов такая практика приводит к длительному согласованию и спорам. Ведь когда министерство сразу пишет проект закона, оно фиксирует конкретное решение еще до того, как все согласились с сутью проблемы.
Чтобы законодательство было качественным, процесс должен начинаться с концепции (Green paper или White paper). Так делают в Чехии, Эстонии и Польше. Еще на этапе идеи разработчик описывает проблему, цели и варианты решения. Это позволяет провести реальные консультации со стейкхолдерами и согласовать позиции министерств до того, как будет написана первая строка документа.
Это может показаться более длинным путем на старте, но окончательный результат достигается быстрее, ведь текст акта уже не будет вызывать концептуальных возражений.
Новое вместо старого: уменьшение регуляторной нагрузки
Еще один действенный инструмент, который стоит позаимствовать из практики стран ОЭСР, — принцип регуляторного замещения, известный как One-In, X-Out (OIXO). Его суть проста: государственный орган не может ввести новое регулирование, не отменив или не упростив старое. Этот подход уже успешно применяют Великобритания, Канада, Германия и Корея. Важно, что речь идет не просто о механической отмене количества документов, а о компенсации затрат бизнеса: если новые правила стоят предпринимателям условную тысячу гривен, то старые правила на такую же или большую сумму нужно отменить.
С учетом того, что сближение с ЕС потребует внедрения довольно строгих европейских норм, отмены старых норм, не имеющих практического смысла, сейчас особенно актуальное. Введение правила Cost-In, Cost-Out (как это называют в Корее) заставило бы министерства не просто генерировать новые регуляторные нормы, но и постоянно проводить ревизию имеющихся, чтобы вообще упрощать, а не обременять жизнь бизнеса и граждан.
Убрать пересечение полномочий: единый центр нормотворчества
Сегодня один и тот же документ проходит через несколько юридических фильтров, дублирующих друг друга. Сначала его пишут юристы министерства, потом правовую экспертизу проводит Минюст, а параллельно Секретариат Кабмина осуществляет собственную проверку (и процедурную, и содержательную). После этого львиная часть энергии министерства тратится не на формирование политики, а на техническое согласование правок между юристами разных ведомств.
Логичным шагом стало бы создание единого центра правительственного нормотворчества. Это может быть усиленный Минюст, реформированный Секретариат КМУ или новый орган по примеру польского Правительственного центра законодательства (RCL). Такой центр должен: отвечать за юридическую технику и качество текста, сопровождать документ от идеи до принятия, освободить профильные министерства от несвойственной им юридической волокиты, позволив им сосредоточиться на сути реформ.
Прозрачность как предохранитель ошибок
Часто окончательный текст постановления (реже закона) становится сюрпризом для бизнеса и граждан. Хотя формально консультации со стейкхолдерами есть, но на время войны их можно не проводить, поэтому министерства часто делают это избирательно.
Опыт Чехии и Эстонии показывает другой путь. Там действуют единые правительственные вебпорталы, где публикуют весь пакет документов: проект, объяснительная записка, анализ регуляторного влияния (RIA), выводы других органов. Система технически не позволяет перевести документ на этап голосования правительства, пока не загружены все файлы и отчеты о консультациях. Такая открытость дисциплинирует. Если чиновник знает, что его аргументы (или их отсутствие) увидят все, у него есть стимул повышать качество документа.
Выравнивание правил игры
Кроме приведенных выше проблем, остается еще одно большое «но» — законодательный дисбаланс. Сегодня депутатам намного проще зарегистрировать законопроект, чем министерству (Кабмину). Им не нужно проходить сложные согласования с обязательными министерствами, проводить полноценный анализ влияния или консультации с общественностью. Это создает соблазн: правительство часто подает свои законопроекты через депутатов, чтобы обойти свою же бюрократию. Это приводит к тому, что законы принимают без надлежащих расчетов, а правительство теряет политическую ответственность за результат.
Чтобы система заработала, требования к качеству законопроектов нужно унифицировать. Только когда депутатский и правительственный пути будут одинаково требовательны к обоснованию определенного решения, мы получим конкуренцию идей, а не соревнование в скорости регистрации текстов.
У Украины нет времени на продуцирование норм, которые не работают. Переход от вала документов к системному циклу политики — это не просто требование ЕС, а вопрос выживания и эффективности государства во время войны и восстановления.
[votes id="3248"]